全球经济正在逐渐复苏，“再工业化”战略的实施导致制造业回流，以大数据、云计算、人工智能等方式进行的工业变革进一步加剧了产品更迭和竞争升级。我国经济也从高速度增长转向高质量发展，高质量发展成为我国全面建设社会主义现代化国家的首要任务。国家级经开区作为我国重要的经济引擎，经过40多年的建设，科技创新实力不断提升，成为重要的对外开放平台，但随之而来也面临着产业转型升级、新兴产业支撑不足、土地利用率有待提高、二次开发难度较大等问题。上海市作为最早设立国家级经开区的城市之一，“十四五”时期6家国家级经开区将进入转型升级的关键时期，高水平地建设全国具有标杆性的高质量经开区，是历史赋予的重大任务。

“十四五”发展政策环境

国家级经开区自设立之初就凭借特殊优惠政策、区位优势等形成产业集聚，在“十四五”时期国家对于国家级经开区的政策导向侧重于赋予更多自主权，支持开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化。在对外开放方面进行创新，支持国家级经开区按程序开展符合其发展方向的自贸试验区相关改革试点，鼓励设立综合保税区、建设外贸转型升级基地和外贸公共服务平台，支持国家级经开区推进关税保证保险改革。进一步加强土地集约利用水平和绿色发展，允许对具备土地独立分宗条件的工业物业产权进行分割，用以引进优质项目。

上海市国家级经开区建设情况和发展问题

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上海市国家级经开区建设情况

上海市共有6家国家级经开区，作为上海市外资企业的集聚区域，已经形成明确的产业集群并且不断升级培育前沿特色产业。从外资外贸水平来看，6家国家级经开区实到外资水平稳步提升，2021年超20亿美元，进出口总额也达到了近7000亿元，其中高新技术产品进出口额占全部进出口额的一半。园区产业规模不断提升，漕河泾开发区和金桥经开区地区生产总值均超过千亿规模。园区科技创新水平不断提升，共有省级以上研发机构近200家，高新技术企业超过1700家。

漕河泾开发区起源于仪表电子工业园，此后发展为微电子工业园，现在逐步形成电子信息、新材料、生物医药、环保新能源等产业集聚的新兴产业园区。为加快构筑高质量发展新优势，发挥人工智能、生物医药、集成电路等优势产业，提前布局元宇宙新赛道。漕河泾开发区大力发展现代服务业，拥有自己的物业管理公司，开发建设国际先进的“园中园”科技绿洲，并且在海宁、大丰等地区建设分区。在“十四五”时期做好城市形态更新，漕河泾开发区完成一批城市更新示范项目，进行全方位的功能配套，充分融入城市发展中并实现产城融合。

金桥经开区作为浦东新区重要的先进制造业基地，完成了金桥加工到金桥制造再到金桥智造的蝶变，产业能级不断提升，未来将助力未来车、智能造、大视讯三大硬核产业。随着上海城市空间的不断拓展，金桥地区已经成为城市副中心区，延续碧云国际社区的发展经验，建设国际化的城市空间。

松江经开区由市级工业区在2013年升级为国家级经开区，作为长三角G60科创走廊创新策源地，形成了电子信息、现代装备、食品饮料、新材料四个优势主导产业，拥有G60生物医药产业基地、G60电子信息国际创新产业园两家特色园区。松江综保区高质量发展，在全国综保区发展绩效评估中排名不断提升，2022年进出口总额超过350亿美元。

上海化工区于2012年升级为国家级经开区，横跨金山和奉贤两个区，以国际一流化工园区为目标，建设上海国际化工新材料创新中心，大力发展合成新材料、精细化工等石油深加工产品以及生物医药、氢能、尼龙等新兴产业，建设上海市电子化学品专区、创新绿洲Innogreen两个特色产业园。

闵行经开区是高端制造外资企业最集聚的园区，发展先进装备制造、生物医药、新材料、人工智能等主导产业，建设智能制造特色产业园区。于2006年在临港新片区拓区，助力临港地区的开发建设，牢牢把握自贸区临港新片区发展机遇，加快重点项目建设，成为重要的外资招引平台。在“十四五”期间将持续补齐集成电路产业链，聚焦半导体装备领域龙头企业和与汽车芯片有关的第三代半导体产业。

虹桥经开区作为最早的一批国家级经开区，发挥区位优势，借助中国国际进口博览会等平台优势，以0.65平方公里建设成为虹桥国际贸易中心，也成为全国经开区中单位土地产出最高的国家级经开区，带动了长宁区域的发展和繁荣。

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上海市国家级经开区发展问题

一是对外资的吸引力逐渐减弱。上海市是我国的改革高地，仍然是外商投资的热土，但如今更多外资外企优惠政策集中到了自贸区，六家国家级经开区外商投资优惠政策逐渐减少，对外资的吸引力逐渐减弱。

二是增量发展较为困难。六家国家级经开区开发建设早，规划面积也较小，土地已经基本开发建设完毕。土地是上海最稀缺的资源，国家级经开区通过扩区方式来进行增量发展较为困难，更多的是以存量用地二次开发提升基础设施和城市配套的方式促进产业转型升级，推动经济高质量发展。

三是区域带动能力有待提升。六家国家级经开区分布于不同的行政区域，所在行政区域内均有其他高能级园区；同时漕河泾开发区、上海化工区、闵行经开区均跨两个行政区域，受体制机制限制，因此国家级经开区区域带动能力较弱。

四是与其他对外开放平台的联动有待加强。上海市共有十家海关特殊监管区，六家国家级经开区中仅漕河泾开发区、金桥经开区、松江经开区区域内有综合保税区建设，并且并未完全发挥国家级经开区与自贸区、综合保税区对外开放平台的叠加优势。

“十四五”期间发展目标分析

为进一步分析国家级经开区高质量发展路径，梳理六家国家级经开区“十四五”规划中的发展目标和定位。从国家级经开区“十四五”期间自身的战略定位来看，依然将科技创新作为提升产业优势的重要驱动力，是上海科创中心的重要承载区，也是上海重要的先进制造基地，未来将继续嵌入到城市功能中，成为产城融合发展的示范区。

漕河泾开发区在“十四五”中突出经济总量增速平稳增长，更加注重高质量产业集聚度，发展数字经济核心产业，侧重于加强产业自主能力建设，构建技术自主创新策源能力体系，建设为上海国际科创中心重要承载区，是科技创新带动园区发展的典范。

金桥经开区，聚焦金桥城市副中心建设，重点完善基础设施，强化综合配套，加强智慧应用管理，同时作为自贸试验区片区将聚焦自贸试验区与综保区的制度创新，加快综保区建设，打造全国综保区转型升级的标杆，进出口总额将有新突破。

松江经开区，依然以发展先进制造业提升产业规模为重点，同时与松江区、松江新城进行深度融合，以产促城、以城兴产。发挥松江综合保税区的功能和优势，扩大经济总量和外资外贸，发挥长三角G60科创走廊龙头地位，提升科技创新资源。

上海化工区，成立具有国家战略性意义，是打造化工行业国际国内双循环的重要链接，对标国际建设世界级石化产业基地和循环经济示范基地。

闵行经开区继续夯实先进制造业，加快建设科技企业总部智造园、长三角智能制造共享服务基地等重点地块。

虹桥经开区作为商贸服务园区，破解资源困境，提升对长宁区的带动能力，下一步主动融入“大虹桥”一体化发展，实现联动互补、错位发展。

“十四五”高质量发展路径

“十四五”期间上海市国家级经开区做强做大引领产业高质量发展的实现路径如下：

一是以技术创新提升产业规模，积极向外输出品牌，增强区域发展带动力。

二是在破解资源和空间的束缚，金桥经开区、松江经开区和虹桥经开区应积极融入城市发展，通过城市和经开区功能互补实现共同发展，提高开发区的整体品质，激活内生动力，通过城市有机更新，促进开发区的高质量发展。

三是积极发挥综保区高能级平台作用，漕河泾开发区、金桥经开区和松江经开区积极投身建设自贸区和综保区，为稳外资外贸发挥重要作用；闵行经开区临港园区作为自贸区临港新片区的重要组成部分，可以享受政策优惠，是未来重要的增长极；上海化工区和虹桥经开区在引进外资外贸方面具有特色，上海化工区以参与全球化工产业链引进世界先进化工产业为主导来提升外资外贸水平，虹桥经开区则借进博会等国际会展和虹桥商务区国际开放枢纽来拓展外资外贸。

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